11.2. Организация тендерного процесса и участие. В этом разделе мы исследуем связь между организацией конкурентных торгов и участием в них поставщиков. В большинстве случаев такие аспекты организации торгов, как наличие и уровень резервной цены, размер затрат на участие, количество заключаемых контрактов на поставку и формат торгов, определяют как уровень участия, так и особенности участвующих поставщиков. В этом смысле участие в целом следует рассматривать как эндогенное решение, принимаемое конкурирующими поставщиками. Связь между организацией торгов и участием в них поставщиков помогает найти ответ на более фундаментальный вопрос: какими должны быть эффективные решения закупщика для привлечения конкретного типа участников, таких как малые и средние предприятия, или новых участников на закупочном рынке с устойчивым количеством предположительно сильных действующих компаний? 11.2.1. Форматы конкурентных торгов и участие поставщиков. Насколько выбор между динамическим аукционом и закрытыми торгами (конкурсом) влияет на участие в них поставщиков? По общепринятым представлениям, процедуры закрытых торгов в целом стимулируют более высокое участие относительно динамических торгов (с понижением цены или повышением скидок, относительно резервной цены, или с использованием баллов), когда вероятна асимметрия участников. Асимметрия может возникать из различных источников. На аукционах на продажу нефтяных арендных договоров, где количество нефти – значимый (общий) неопределенный компонент, компании не обязательно имеют доступ к одной и той же информации (сейсмические исследования, образцы выбуренной породы и т. д.) до начала торгов. Подобная ситуация складывается с закупочными контрактами на поставку продуктов питания и напитков в государственные школы, где стоимость транспортировки – значимый (частный) компонент оценки контракта. Крупные поставщики с более широкой распределительной сетью несут, в среднем, более низкие транспортные расходы, чем мелкие поставщики. Независимо от того, от общего или частного компонента стоимости исходит асимметрия, она может стать препятствием для участия мелких (слабых) поставщиков в случае проведения динамических торгов. Аргумент достаточно прост. В динамическом (скажем, с повышением скидок) формате торгов слабый участник ожидает, что контракт в любом случае будет присужден более сильному поставщику и, следовательно, он обязательно выйдет из торгов в какой-то момент до окончания аукциона. Действительно, на таком аукционе сильный поставщик, увидев предложение от более слабого конкурента, всегда может сделать чуть более выгодное предложение и в конечном счете победить. Имея в виду убежденность, что участие в динамическом аукционе всегда влечет за собой некоторую положительную сумму затрат для участников торгов, заданную суммой как организационных расходов, так и возможно платой за вход, слабый потенциальный участник может потерять энтузиазм и предпочесть просто не участвовать в торгах. Это происходит потому, что из-за очень низких шансов на победу в аукционе ожидаемые преимущества от участия могут оказаться ниже общей стоимости издержек участия[266]. Закрытые торги[267], напротив, привносят элемент неопределенности конечного результата, который может дать преимущество слабым поставщикам. Рассмотрим, к примеру, процедуру закупочных торгов, в которой на торги выставляется контракт на обслуживание центрального отопления и электрического оборудования больницы. Если такой же контракт присуждался в прошлом, вероятно, что пул потенциальных участников будет включать некоторых (если не всех) прошлых «победителей» («действующих поставщиков») и других поставщиков («новых участников»). Такой контракт, безусловно, включает в производственные издержки (частный) специфический для фирмы компонент (эффективность отдельной фирмы в выполнении задачи), но также требует точных знаний о водопроводных трубах, электрических проводах, конструкции здания и т. д. Поставщики могут быть подобны друг другу относительно частного компонента, но, скорее всего, они не будут таковыми по второму компоненту. Если в торгах участвует, по крайней мере, один «действующий поставщик», он имеет доступ к более подробной информации о важных особенностях задачи. В формулировку своего предложения «действующий поставщик» будет включать положительную надбавку, которая, однако, оставляет «новым участникам» возможность для более агрессивной заявки. Формат закрытых торгов, действительно, делает результат конкурентных торгов неизвестным, не гарантируя сильным участникам способность систематически превосходить более слабых. Такая неизвестность создает радужную перспективу положительной прибыли даже для слабых участников, что склоняет к участию поставщиков данного типа. Подводя итоги, отметим, что процедуры закрытых торгов, по всей видимости, в большей мере подходят для поддержания участия слабых поставщиков, как правило, не препятствуя участию со стороны более сильных поставщиков. Это приводит нас к следующему практическому заключению. Практический вывод 1. Закрытые торги, как правило, способствуют большему участию поставщиков, чем динамический аукцион, когда участники неоднородны по своим характеристикам или по степени их осведомленности относительно закупаемых товаров/ услуг. Замечательным примером, иллюстрирующим вышеприведенное заключение, является упомянутый выше знаменитый британский аукцион 3G частот. Если вначале казалось, что на продажу будут выставлены только четыре лицензии при четырех действующих компаниях, П. Клемперер, один из правительственных советников Соединенного Королевства, предложил провести финальную, закрытую сессию аукциона после первой, динамической (с повышением ставок) фазы торгов: так называемый англо-голландский формат[268]. В частности, первоначально предлагалось, что на данном 3G аукционе первым пяти участникам, предлагающим самую высокую цену на фазе повышения, будет разрешено сделать закрытые ставки относительно четырех лицензий на второй и финальной стадиях торгов. В то время как первая динамическая фаза должна была помочь поставщикам узнать больше о сетевых преимуществах лицензий, финальная закрытая стадия торгов была задумана так, чтобы выполнить две функции: компенсировать возможное поведение, обусловленное сговором, а также предоставить новым участникам реальную возможность выиграть одну лицензию, при условии, что они смогли достичь финальной стадии. В основе этого лежала убежденность в том, что такой формат должен был стимулировать вход новых компаний, таким образом увеличив конкуренцию среди участников. В конечном счете от англоголландского решения отказались, потому что лицензий стало пять, и было решено проводить одновременный аукцион на повышение (simultaneous ascending auction, SAA) (см. Главы 8 и 9). 11.2.2. Резервные цены, затраты входа, вступительные взносы и финансовые гарантии. Резервные цены, затраты входа, вступительные взносы и финансовые гарантии представляют собой другие параметры организации закупочных конкурентных торгов, которые могут оказать существенное влияние на участие поставщиков. В дальнейшем мы обсудим, как эти аспекты могут затронуть состав пула поставщиков, готовых участвовать в торгах на закупочный контракт. 11.2.2.1. Резервная цена. Рассмотрим процедуру закрытых торгов с самой низкой ценой с целью присуждения одного контракта на услуги по уборке. Покупатель несет очень высокие альтернативные издержки в случае незаключения контракта. Эти издержки включают, к примеру, вариант вступления закупщика в двусторонние переговоры с известным, но не очень эффективным подрядчиком, который не принадлежит к конкурентному пулу поставщиков. Альтернативные издержки могут также включать в себя возможность организации закупщиком собственной поставки данных услуг. В любом случае допуск пула поставщиков к участию в конкурсе на проект подразумевает, что покупатель ни при каких обстоятельствах не пожелает принять предложение выше своих альтернативных издержек, так как он всегда может отказаться от такого ценового предложения и найти компанию, которая выполнит проект по более низкой стоимости. Хотя покупатель и не способен отличить более эффективных поставщиков от менее эффективных, он имеет основания быть уверенным в том, что все частные затраты поставщиков (по которым определяется уровень их эффективности) ниже его альтернативных издержек. Такая убежденность укрепляет покупателя в решении назначить процедуру торгов по присуждению контракта, нежели чем вступать в переговоры с известным неэффективным подрядчиком (или обращаться к внутреннему производству). Покупатель публично объявляет резервную цену, определяя самую высокую цену приемлемого предложения (максимальную цену); таким образом, предложения выше резервной цены отклоняются. Следовательно, те фирмы, чьи производственные издержки превышают резервную цену, не могут участвовать в торгах. Если бы одна из них сделала приемлемое предложение и победила, она бы понесла убытки. Таким образом, любой поставщик, достаточно эффективный, чтобы быть в состоянии представить приемлемое предложение, знает, что его конкуренты будут принадлежать пулу участников с ожидаемыми затратами ниже резервной цены. В то время как численность и неоднородность конкурирующих фирм пула снижаются, подаваемые предложения обычно становятся более агрессивными, чем в отсутствие резервной цены. Это происходит по той простой причине, что резервная цена «сообщает» каждому поставщику, участвующему в торгах, что его конкуренты, в среднем, более эффективны, чем могли бы быть в других случаях. Таким образом, каждый активный поставщик должен компенсировать достаточно низкие шансы на победу из-за большого количества эффективных конкурентов, представляя более агрессивные (т. е. более низкие) ценовые предложения[269]. Этот простой пример вынуждает нас добавить серьезную оговорку к нашей дискуссии во введении о желательности для покупателя большого участия поставщиков. С точки зрения покупателя заявление резервной цены повышает вероятность неучастия каждой отдельной компании. Однако степень конкуренции среди тех поставщиков, которые все-таки участвуют, увеличивается, таким образом, покупатель ожидает лучшие экономические предложения и более низкую ожидаемую цену присуждения контракта. Такая сложная цепь рассуждений заставляет нас задаться вопросом, как участники реальных торгов интерпретируют наличие резервной цены. Достойный внимания пример представляет серия торгов по продаже карт игры «Magic: The Gathering»[270], которыми манипулировали с целью изменения резервной цены. Как обычно при продаже, ценовые предложения шли на повышение, а не на понижение. Одной из сильных сторон такого «полевого эксперимента» был пул участников, которые имели гетерогенный демографический фон, но проявили одинаково повышенный интерес к пунктам, выставленным на продажу. Они были в этом случае ценными объектами для проверки наличия стратегического поведения во время торгов. Помните, что на аукционе продаж покупатель сокращает ожидаемое количество действительных ценовых предложений, поднимая резервную цену. Результаты этого эксперимента полностью подтвердили приведенный выше прогноз: увеличение резервной цены сократило количество полученных предложений и возможностей продажи товара, но увеличило доход от карт, которые были проданы. Что еще более интересно, участники стратегически реагировали на существование резервной цены, т. е. делали ставки более агрессивно, когда повышалась минимальная цена. Имеет смысл обобщить природу конкурентной основы торгов, которую мы рассматривали до настоящего момента. Фиксированное количество конкурентов захватывает закупочный рынок, вход на который, в основном, ограничен по времени[271], в то время как специфические частные затраты – значимый источник неопределенности (например, относительно управленческих навыков) среди фирм. Тогда, понижая уровень максимального предложения[272], покупатель понижает (ожидаемое) участие, но повышает свою экономию благодаря более низкой ожидаемой цене присуждения контракта. Факторы, влияющие на «оптимальный» выбор резервной цены, будут исследованы далее в разделе 12.3. Существуют различные обстоятельства, при которых покупатель может увеличить участие, просто объявляя резервную цену. Рассмотрим ситуацию, в которой производственные издержки поставщиков на выполнение контракта зависят от неизвестного компонента, присущего всем поставщикам, такого как неопределенность (неуверенность) по поводу состава различных задач при выполнении контракта[273]. Если неуверенность по поводу фактических производственных издержек такова, что неопытные компании опасаются навлечь на себя возможное «проклятие победителя», т. е. реализовать потери де-факто, участие может быть серьезно сдержано. Однако открыто заявленная резервная цена может передать часть информации покупателя о стоимости выполнения контракта, тем самым помогая поставщикам составить более точную оценку данной стоимости. Это может стимулировать вход, следовательно, и участие. 11.2.2.2. Затраты входа и вступительные взносы. Теперь обратим наше внимание на затраты участия, которые состоят из затрат входа и вступительных взносов. Затраты входа, как правило, включают в себя все расходы, понесенные поставщиком в ходе «подготовки» предложения. Сюда входит работа специализированного персонала, от технического штата до юристов, но также и ресурсы, затраченные на оценивание стоимости контракта, как в случае геологической съемки для конкурентных торгов на право бурения нефтяных скважин. Рассмотрим сначала те затраты входа, которые необходимы, чтобы сформулировать предложение. Они оказывают влияние на участие, подобное эффекту, производимому резервной ценой. В последнем рассматриваемом случае круг потенциальных поставщиков делится на две подгруппы: поставщики, чей уровень эффективности гарантирует положительную ожидаемую прибыль от участия в торгах, и менее эффективные поставщики с производственными издержками выше резервной цены. Аналогично, при наличии существенных вступительных взносов потенциальные поставщики станут активными участниками, только если их ожидаемая прибыль на этапе торгов компенсирует затраты входа. Поскольку менее эффективные компании ожидают, в среднем, более низкую прибыль, чем их более эффективные конкуренты, те, кто не способен компенсировать затраты входа, не станут активными участниками. Другие виды затрат входа, например, связанные с получением информации о стоимости контракта, могут произвести дополнительное воздействие на решение поставщика относительно его участия или неучастия. На аукционах на продажу нефтяных арендных договоров количество нефти под землей, определяющее стоимость контракта, может быть оценено только путем проведения дорогостоящей геологической съемки. До ее проведения едва ли у кого-то из потенциальных участников есть представление о стоимости контракта. Предварительного вложения ресурсов, однако, недостаточно для того, чтобы оценить рентабельность договора аренды, так как это также зависит от цены присуждения контракта, которая, в свою очередь, зависит от количества компаний, которые готовы сделать подобные инвестиции. При таких обстоятельствах потенциальный участник не уверен, сколько конкурентов в конечном счете подадут предложения. Таким образом, продолжая аналогию, отметим, что, тогда как установка резервной цены снижает вероятность того, что каждый потенциальный участник будет достаточно эффективен для участия, сама резервная цена позволяет каждому участнику оценить уровень эффективности и агрессивности тех, кто будет участвовать. Подобные оценки, впрочем, становятся еще более неточными, когда приходится нести затраты входа для того, чтобы получить информацию о стоимости контракта. В этом случае каждый участник, прежде чем решить, стоит ли ему нести такие расходы, должен оценить несколько сценариев, различающихся по числу конкурентов, которые заплатили аналогичную стоимость и стали активными участниками. Затраты участия могут также включать вступительные взносы, а именно, невозмещаемую плату, причитающуюся покупателю, который позволяет потенциальным поставщикам подавать заявки. Каждый потенциальный участник будет готов подать заявку, если уровень его эффективности гарантирует ожидаемую прибыль, достаточно высокую, чтобы компенсировать сумму, выплаченную покупателю. Вступительные взносы, таким образом, исключают всех потенциальных участников, производственные издержки которых выше порогового значения. Затраты участия (например, вступительные взносы и затраты входа в форме расходов на подготовку предложения) и резервная цена производят сходный эффект на участие. Однако есть существенные различия, которые стоит подчеркнуть. Во-первых, вступительные взносы являются платежами от участников покупателю, в то время как затраты входа – просто безвозвратные потери. Резервная цена напрямую не затрагивает прибыль участников, хотя существует косвенное воздействие, так как участники становятся более агрессивными, чем в отсутствие резервной цены, ожидая, таким образом, более низкую прибыль. Во-вторых, затраты участия отличаются от резервной цены относительно последствий, возникающих после того, как состоялся конкурс на контракт. Предположим, что мелкий поставщик понес значительные организационные расходы, чтобы подать свою заявку, но обнаружил, что ему не присудили контракт. Этот поставщик, вместе со всеми другими проигравшими, несет фактические потери, хотя все они ожидали положительную прибыль до того, как подать свои предложения. Когда затраты участия незначительны, проигрывающий поставщик не несет потери, если покупатель установил резервную цену. Проигрывающие поставщики, по сути, находятся в одинаковом положении и до конкурентных торгов, и по их завершении. Потери из-за наличия или затрат входа, или вступительных взносов, хотя и становятся невозместимыми, как только заканчиваются торги, могут оказать значительное влияние на участие в будущих закупочных конкурентных торгах. Малые и средние предприятия, которые несут существенные затраты участия, но практически не выигрывают контракты, могут решить в какой-то момент уйти с рынка закупок. Всякий раз, когда участие рассматривается в динамической перспективе, значительные затраты входа и вступительные взносы могут иметь потенциально опасный недостаток. Вероятность, что некоторые мелкие поставщики покинут рынок закупок, может оправдать, когда это возможно, сокращение затрат входа и вступительных взносов, чтобы увеличить долгосрочную конкуренцию посредством поддержания участия. Поскольку электронные закупки часто уменьшают затраты участия, это могло бы быть частью политики поощрения участия. Этот вопрос будет далее развиваться в разделе 11.4. Мы завершаем этот раздел кратким обсуждением роли финансового гарантийного обеспечения. Финансовые депозиты, и более общие гарантии, обычно используются закупщиками для отбора финансово надежных, занимающих прочное положение поставщиков. Эти депозиты, как правило, ограничивают количество финансовых ресурсов, которые поставщики могут ассигновать на конкурентные торги. Финансовые депозиты могут приравниваться к вступительным взносам, но некоторые из их особенностей требуют отдельного краткого обсуждения. Финансовые депозиты, в случае необходимости, могут как доказать надежность поставщика, так и служить сигналом принятых обязательств. На рынках закупок они часто используются для предотвращения таких явлений, как аномально низкие предложения, поданные поставщиками, которые могут быть в финансово бедственном положении[274]. Если один из таких поставщиков выигрывает контракт, он старается убедить покупателя пересмотреть наиболее важные условия договора, чтобы остаться «на плаву» на рынке. Такой вариант возможен благодаря ограниченной ответственности менеджеров, а также из-за потенциально высоких затрат покупателя по замене подрядчика, который не выполняет согласованную работу. Снижая риск аномально низких предложений, финансовые гарантийные обеспечения могут уменьшить и участие МСП, так как они обычно страдают от ограниченного, в сравнении с более крупными поставщиками, доступа к кредитному рынку. Практический вывод 2. Резервные цены, затраты входа и вступительные взносы, как правило, сокращают ожидаемое участие поставщиков, в целом, увеличивают интенсивность ценовой конкуренции среди тех поставщиков, которые решили участвовать в торгах, и могут уменьшить ожидаемую цену присуждения контракта в одной конкурентной процедуре торгов. Закупщику следует, однако, принять эффективные меры по снижению вступительных взносов и затрат входа, поскольку они могут серьезно затруднить участие малых фирм при повторении конкурентных закупок с течением времени. 11.2.2.3. Количество контрактных лотов. Хотя большинство вопросов относительно однолотовых торгов в сравнении с многолотовыми уже было затронуто в Главах 7 и 8, здесь мы сосредоточимся на взаимосвязи между количеством лотов и участников. Контракты обычно отличаются по множеству параметров, таких как количество, географическое положение и особенности продукции. 8 сфере закупок контракты, как правило, относятся к одному и тому же типу продукции и могут различаться в зависимости от географического положения и/или количества. Начнем с рассмотрения простого утверждения, что для закупочного контракта установленной стоимости чем больше количество лотов – скажем, географических лотов, – тем выше ожидаемое число участников. Непосредственный аргумент в пользу этого состоит в том, что большее количество мелких поставщиков будет обладать возможностью выполнить контракт в конкретном лоте (т. е. в конкретном географическом районе). Существуют, однако, обстоятельства, при которых увеличение числа лотов может не увеличить участие. Так может произойти, когда производственные издержки на выполнение контракта содержат компонент, общий для всех поставщиков, но неизвестный им во время конкурентных торгов. Например, контракт включает в себя задачи, одни из которых требуют низких затрат, а другие – высоких, но их относительный вес в конечном требовании заранее неизвестен. «Действующие поставщики», т. е. те, кто был активен в отношении подобных закупочных контрактов в прошлом, вероятно, будут лучше информированы об общей неопределенности, чем поставщики, участвующие впервые. «Действующие поставщики» в таком случае имеют возможность подавать заявки с большей точностью, чем новые участники, поэтому последние, особенно самые мелкие из них, могут не захотеть вступать в торги, даже если покупатель разделит контракты на большее количество лотов. Участие можно увеличить, если покупатель выпустит ценную информацию о составе конечного требования, чтобы «уровнять правила игры» между «действующими поставщиками» и «новыми участниками». Наконец, отметим, что есть еще одно исключение из правила положительной связи между количеством лотов и участием. В определенных секторах число квалифицированных претендентов ограничено, поэтому увеличение числа лотов выше определенного порога не может увеличить участие, а, фактически, может даже повлечь за собой, в некоторых случаях, больший сговор[275]. Например, дробление контрактов на большое число лотов в фармацевтической промышленности вряд ли увеличит участие в конкурентных торгах, по крайней мере, в ближайшее время. Практический вывод 3. Во многих случаях чем больше количество контрактов/лотов, тем выше участие в конкурентных торгах.