BzBook.ru

О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую

Статья 10. Особенности перевода земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию

Комментарий к статье 10.

С принятием Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" существенно изменилось правовое регулирование отношений, касающихся изменения целевого назначения земель особо охраняемых территорий и объектов.

Ранее вопросы перевода земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую определялись отдельными нормами, содержащимися в федеральных законах, посвященных конкретным видам особо охраняемых территорий и объектов.

Иначе говоря, правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков из одной категории в другую, отличалось бессистемностью и несогласованностью.

Теперь, с принятием специального законодательного акта, можно говорить о систематизации соответствующих норм.

В частности, унифицирована применяемая при регулировании рассматриваемых отношений терминология. Ранее в законодательстве шла речь не о переводе или изменении целевого назначения земель особо охраняемых территорий и объектов, а об их изъятии.

Вместе с тем нельзя не заметить, что в отдельных случаях старый понятийный аппарат продолжает использоваться. Так, в Федеральном законе "Об особо охраняемых природных территориях", скажем, в отличие от Земельного кодекса Российской Федерации, продолжает употребляться понятие "изъятие земель". Учитывая это, в законодательных актах, которые еще не приведены в соответствие с комментируемым Федеральным законом, под изъятием земель следует понимать перевод земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию.

Земли особо охраняемых территорий и объектов объявлены самостоятельной категорией земель ст.7 Земельного кодекса Российской Федерации.

Это означает, что данные земли обладают специфическим правовым режимом, который не может не влиять на решение вопросов, связанных с их переводом в другую категорию.

Учитывая вышеназванную взаимосвязь, необходимо рассмотреть вопрос о составе земель этой категории и их правовом режиме.

В соответствии со ст.94 Земельного кодекса Российской Федерации к землям особо охраняемых территорий и объектов относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.

В составе земель особо охраняемых территорий и объектов в зависимости от их назначения выделяются:

земли особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов;

земли природоохранного назначения; земли рекреационного назначения; земли историко-культурного назначения; иные особо ценные земли.

Приведенный перечень видов земель особо охраняемых территорий и объектов не является исчерпывающим. Пункт 5 ст.94 Земельного кодекса Российской Федерации разрешает Правительству Российской Федерации, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления устанавливать иные виды земель особо охраняемых территорий (земли, на которых находятся охраняемые береговые линии, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники и другие особо охраняемые объекты).

В состав земель особо охраняемых территорий и объектов, кроме того, могут входить прилегающие к особо охраняемым природным территориям охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности (п.4 ст.95 Земельного кодекса Российской Федерации), а также зоны охраны объектов культурного наследия (п.4 ст.99 Земельного кодекса Российской Федерации).

В зависимости от типа особо охраняемых территорий или объектов в Земельном кодексе Российской Федерации земли соответствующих видов подразделяются на составные части (выделяются определенные группы земель).

К землям особо охраняемых природных территорий относятся:

земли государственных природных заповедников;

земли национальных парков;

земли природных парков;

земли государственных природных заказников;

земли памятников природы;

земли дендрологических парков;

земли ботанических садов;

земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов;

земли территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. К землям природоохранного назначения относятся: земли запретных и нерестоохранных полос;

земли, занятые защитными лесами, предусмотренными лесным законодательством (за исключением защитных лесов, расположенных на землях лесного фонда, землях особо охраняемых территорий);

иные земли, выполняющие природоохранные функции.

К землям рекреационного назначения относятся земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан, включая земли пригородных зон.

К землям историко-культурного назначения относятся:

земли объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия;

земли достопримечательных мест, в том числе мест бытования исторических промыслов, производств и ремесел;

земли военных и гражданских захоронений.

К особо ценным землям относятся земли, в пределах которых имеются природные объекты и объекты культурного наследия, представляющие особую научную, историко-культурную ценность (типичные или редкие ландшафты, культурные ландшафты, сообщества растительных, животных организмов, редкие геологические образования, земельные участки, предназначенные для осуществления деятельности научно-исследовательских организаций).

При анализе норм законодательства об особо охраняемых территориях и объектах выясняется, что уровень охраны различных земель таких территорий и объектов неодинаков.

Так, согласно п.3 ст.4 Федерального закона "Об охране окружающей среды" особой охране подлежат объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, государственные природные заповедники, в том числе биосферные, государственные природные заказники, памятники природы, национальные, природные и дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты, иные природные комплексы, исконная среда обитания, места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, а также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса и иная растительность, животные и другие организмы и места их обитания.

Различный режим охраны устанавливается даже для земель, относящихся к одному виду, в частности к землям особо охраняемых природных территорий.

Например, существенное отличие режимов особой охраны территорий национальных парков и территорий государственных природных заказников друг от друга было отмечено Верховным Судом Российской Федерации при рассмотрении дела по заявлению Крейндлина М.Л. и ОМННО "Совет Гринпис" о признании недействующим Постановления Правительства Российской Федерации от 15 сентября 2003г. N 571 "О Сочинском общереспубликанском государственном природном заказнике" (решение Верховного Суда Российской Федерации от 22 января 2004г. N ГКПИОЗ-1225).

Различия между указанными правовыми режимами состоят, в частности, в следующем.

На территориях национальных парков законодательно запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка.

В то же время режим особой охраны на территориях природных заказников определяется не нормами закона, а положениями о них, которые утверждаются специально уполномоченным на то государственным органом Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды. На территории заказников Закон уже не исключает определенных видов деятельности, если они не противоречат целям их создания или не причиняют вред природным комплексам.

Таким образом, земли национальных парков имеют более высокий уровень особой охраны по сравнению с землями природных заказников. Земельные участки в границах национального парка, в отличие от вышеназванных земель, изъяты из оборота и не подлежат приватизации (п.4 ст.27 и п.6 ст.95 Земельного кодекса Российской Федерации).

Кроме того, если изъятие земель национальных природных парков запрещено (п.28 Положения о национальных природных парках Российской Федерации, утвержденного Постановлением Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 10 августа 1993г. N 769, которое в установленном порядке утратившим силу не признано), то в отношении природных заказников в законодательстве соответствующая норма отсутствует.

Следует также обратить внимание, что в отличие от национальных парков государственные природные заказники даже могут быть ликвидированы (упразднены) (см., например, Постановление Правительства Российской Федерации от 8 мая 1996г. N 562 и распоряжение Правительства Российской Федерации от 14 февраля 1994г. N 164-р).

Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов зависит от правового режима территорий, на которых они находятся, или объектов, которые на них располагаются.

Например, правовой режим земель особо охраняемых природных территорий зависит от правового режима особо охраняемых природных территорий, а правовой режим земель историко-культурного назначения — от правового режима объектов культурного наследия.

В связи с этим для понимания и оценки правового режима земель особо охраняемых территорий и объектов, в том числе в части сохранения их целевого назначения, необходимо учитывать требования федеральных законов об особо охраняемых природных территориях, объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации и т.д.

Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов обуславливает необходимость обеспечения сохранения находящихся на них природных и иных объектов. Важной предпосылкой для этого является соблюдение целевого назначения земель и запрет использования их для иных целей.

Неслучайно в п.6 ст.94 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривается, что земли особо охраняемых природных территорий, земли, занятые объектами культурного наследия Российской Федерации, используются для соответствующих целей. Использование этих земель для иных целей ограничивается или запрещается в случаях, установленных названным Кодексом, федеральными законами.

Норма о возможности установления федеральным законом запрета или ограничения перевода земель, содержащаяся в ст.4 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", прежде всего применима к землям особо охраняемых территорий и объектов.

В данной норме реализуется один из важнейших постулатов земельного права.

Земельный кодекс Российской Федерации (подп.6 п.1 ст.1) в качестве одного из основных принципов земельного законодательства установил приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами.

В соответствии с названным принципом перевод одних земель и земельных участков из состава земель особо охраняемых территорий запрещается, а других — существенно ограничивается.

В ряде случаев федеральными законами установлен прямой запрет на перевод земель особо охраняемых территорий и объектов и земельных участков в составе указанных земель в другую категорию.

Так, в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации запрещается перевод в другую категорию следующих видов земель особо охраняемых территорий и объектов: земель особо охраняемых природных территорий (п.3 ст.95); земель историко-культурного назначения (п.2 ст.99).

В некоторых случаях запрет изменения целевого назначения предусмотрен и в других федеральных законах.

В Федеральном законе "Об особо охраняемых природных территориях" (п.2 ст.6) запрещается изъятие земельных участков, которые включаются в государственные природные заповедники.

В Федеральном законе "Об охране окружающей среды" (п.4 ст.58) запрещается изъятие земель природно-заповедного фонда (в настоящее время эти земли выделяются в земельном законодательстве под названием "земли особо охраняемых природных территорий"), за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Анализ вышеприведенного законодательства показывает, что допустимость изменения целевого назначения определяется по видам земель особо охраняемых территорий и объектов.

Полный запрет перевода земель в другую категорию установлен только для видов земель особо охраняемых территорий и объектов, определенных в ст.ст.95 и 99 Земельного кодекса Российской Федерации.

Для тех видов земель особо охраняемых территорий и объектов, которые указаны в ст.ст.97, 98 и 100 Земельного кодекса Российской Федерации, изменение целевого назначения допустимо при соблюдении оснований и условий их перевода в другую категорию, указанных в ст.10 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".

Следует отметить, что в одном случае Федеральный закон допускает возможность изменения целевого назначения земель из состава земель особо охраняемых природных территорий.

Так, в соответствии со ст.12 Федерального закона "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" допускается изъятие земельных участков, находящихся в пределах границ территорий традиционного природопользования, для государственных или муниципальных нужд. При этом лицам, относящимся к малочисленным народам, и общинам малочисленных народов предоставляются равноценные земельные участки, а также возмещаются убытки, причиненные таким изъятием.

На сегодняшний день эта норма является единственным исключением из правила о запрете изменения целевого назначения земель особо охраняемых природных территорий (п.3 ст.95 Земельного кодекса Российской Федерации).

Единственным основанием перевода земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию является невозможность их использования по целевому назначению ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения.

Применять данную норму необходимо с учетом того факта, что она может относиться лишь к трем видам земель особо охраняемых территорий и объектов, а именно: землям природоохранного назначения; землям рекреационного назначения; особо ценным землям.

Ответ на вопрос, что следует понимать под особым природоохранным, научным, историко-культурным, эстетическим, рекреационным, оздоровительным и иным особо ценным значением, можно найти в ст.ст.97, 98 и 100 Земельного кодекса Российской Федерации.

Научная, историко-культурная и иная особая ценность особо ценных земель определяется наличием на них типичных или редких ландшафтов, культурных ландшафтов, сообществ растительных и животных организмов и т.д.

Утрата указанных объектов либо невозможность осуществления научной деятельности свидетельствуют о том, что особо ценные земли утратили свое особое научное, историко-культурное и иное особо ценное значение.

Рекреационное и иное особо ценное значение земель рекреационного назначения определяется возможностью их использования для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан.

Утрата такой возможности означает, что земли утратили свое особое рекреационное и иное особо ценное значение.

Например, вследствие химического, радиоактивного и иного загрязнения земель рекреационного назначения может произойти не только утрата их рекреационного назначения, но даже возникнуть опасность для жизни и здоровья людей в случае их нахождения на таких землях.

Природоохранное и иное особо ценное значение земель природоохранного назначения обуславливается их экологическими функциями (охрана водных биологических ресурсов, лесов и т.д.).

Невозможность выполнения экологических функций ведет к утрате природоохранного и иного особо ценного значения земель природоохранного назначения.

В частности, с изменением путей миграции либо прекращением существования популяции водных биологических ресурсов, в отношении которой была установлена нерестоохранная полоса, отпадает необходимость существования такой полосы. В этом случае можно говорить об утрате землями, находящимися в пределах нерестоохранной полосы, их природоохранного значения.

Как было отмечено выше, изменение целевого назначения земель допустимо лишь при соблюдении условий их перевода в другую категорию, указанных в ст.10 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".

В связи с этим необходимо иметь в виду, что вопрос о возможности (или невозможности) перевода земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую решается с учетом требований, установленных Градостроительным кодексом РФ и другими федеральными законами.

Согласно подп.3 ст.4 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую" основанием для отказа в таком переводе является установление несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории.

Требования к составу и содержанию документов территориального планирования и документации по планировке территории, а также к порядку их подготовки, согласования, утверждения и реализации установлены гл. 3 и 5 Градостроительного кодекса РФ.

Следует также обратить внимание на то, что согласно ч.4 ст.9 Градостроительного кодекса РФ, которая вступает в силу с 1 января 2008г., не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Кроме того, обязательным условием перевода земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию является наличие положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных федеральными законами экспертиз.

Под экологической экспертизой понимается установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду (ст.1 Федерального закона "Об экологической экспертизе").

Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы и органами государственной власти субъектов Российской Федерации на федеральном и региональном уровнях (ст.10 Федерального закона "Об экологической экспертизе").

В настоящее время специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004г. N 401).

Порядок проведения экологической экспертизы установлен Федеральным законом "Об экологической экспертизе".

Что касается иных экспертиз, то наличие их положительного заключения является обязательным условием перевода земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию только в случаях, предусмотренных федеральными законами. В настоящее время федеральные законы не содержат таких требований.