BzBook.ru

Дефолт, которого могло не быть

Работа с новым правительством

Правительство, повторюсь, очень долго раскачивалось, и это было неожиданно. Ведь Путин еще прошлым летом был премьер-министром, а с января и вовсе стал исполняющим обязанности президента. К тому же, его победа на предстоявших выборах ни у кого не вызывала сомнений. Касьянов получил назначение на должность исполняющего обязанности председателя правительства в январе, и можно было предположить, что оставшееся до выборов время и он, и Путин потратят в первую очередь на выработку стратегии и подбор кадров, чтобы сразу после выборов быстро расставить людей по местам и без лишних проволочек приняться за решение первоочередных задач. Но на деле вплоть до конца августа Белый дом лишь «пробил» через парламент Налоговый кодекс, и только ближе к сентябрю новое правительство обозначилось наконец в своем окончательном виде.

Было очевидно, что, в отличие от предыдущих правительств, Минфин в разработке экономической политики ведущую роль больше не играл. Ему по-прежнему отводилась главная контрольная функция, а в подготовке и исполнении бюджета его роль даже возросла (особенно в связи с тем, что Казначейство под руководством грозной Татьяны Нестеренко начало работать в полную силу), но в решении стратегических вопросов влияние министерства явно уменьшилось. Отчасти это отражало опыт работы с финансами самого Касьянова и работников его секретариата. Отчасти это произошло потому, что из Минфина ушли некоторые ведущие сотрудники: Любовь Куделина получила назначение в Министерство обороны, Аркадий Дворкович перешел в Министерство экономического развития, Вьюгин и вовсе к тому времени уволился. К тому же, Сергей Игнатьев и некоторые другие высокопоставленные руководители предпочитали работать с техническими вопросами, а политических старались избегать. Наконец, Кудрин, руководитель знающий и добросовестный, занимался в первую очередь бюджетом, а в более общих делах финансовой политики чувствовал себя не совсем уютно. Правда, он, как и Касьянов и многие другие, со временем, по мере накопления опыта, овладел и этим искусством.

Вот лишь одна иллюстрация. Во время одной из наших с ним бесед в июле 2000 года обсуждался вопрос о создании агентства по управлению госдолгом и возможные кандидаты на должность его начальника, а также более широкие вопросы, касавшиеся разблокирования счетов типа «С» в Центральном банке, отмены обязательной продажи валютной выручки и некоторых других устаревших нормативных требований. Кудрин тогда согласился, что все эти меры в административном плане несложные, логичные и своевременные. Но в то же время он считал долговое агентство чисто касьяновским проектом и не относил его к числу своих приоритетов, и полагал, что к остальным вопросам надо было подходить очень осторожно, особенно в связи с тем, что Дума пыталась тогда ограничить независимость ЦБ.

Центр стратегической мысли со всей очевидностью переместился в Министерство экономического развития, где под руководством Грефа его заместители Набиуллина и Дворкович приступили к практическому осуществлению и дальнейшему развитию рекомендаций, ранее выработанных в ЦСР. В оперативном плане министерство особо важной роли не играло, но в выработке экономической политики оно заняло ведущую позицию.

Когда в конце июля новое правительство начало постепенно функционировать, МВФ приступил к обсуждению с ним программы, которую фонд мог бы поддержать. Возродить уже согласованный ранее пакет было очень трудно, поскольку оставалось много нерешенных спорных вопросов, в первую очередь добавленные «Большой семеркой» к программе 1999 года условия усиления прозрачности (во многом это касалось работы Центрального банка). И в любом случае обсуждения в основном велись вокруг того, что делать с грядущим из-за столь сильного платежного баланса макроэкономическим дисбалансом. Цены на нефть продолжали расти, хотя импорт по-прежнему не рос. О состоянии платежного баланса велась долгая дискуссия с Игнатьевым, который старательно отстаивал ту точку зрения, что долго нынешнее состояние баланса сохраняться не может [239] .

Спор между членами правительства по поводу платежного баланса страны был непривычно бурным. Причиной тому – его политическая подоплека. В результате попыток предотвратить номинальный рост обменного курса должно было произойти быстрое увеличение валютных резервов, что, в свою очередь, сказалось бы на денежном предложении и инфляции. И потому возникал вопрос, какому учреждению – Минфину или Центральному банку – надлежало обеспечить необходимую частичную стерилизацию чистого притока денег. В какой-то момент договоренность по новой программе, казалось, была наконец достигнута, но тут Парамонова безапелляционно заявила, что ЦБ больше ничего не может сделать в направлении стерилизации, поскольку под угрозой оказывается его доходная позиция, и тем самым свела все на нет.

Подобные аргументы представляются довольно странными в устах руководителя центрального банка. Но в российском контексте основания для беспокойства у Парамоновой действительно были. Стоит напомнить, что после августовского дефолта у ЦБ остался большой пакет гособлигаций (причем он составлял основную часть его активов), и что в лучшем случае он был абсолютно неликвидным, а то и вовсе не имел никакой цены. При определенном учете стоимости этих облигаций ЦБ можно было считать банкротом. Несостоятельность грозила ЦБ и из-за условий, которые Задорнов заложил осенью 1998 года в порядок выплаты Центральному банку дохода по облигациям. Этого дохода не хватало даже на покрытие текущих расходов банка, уж не говоря о проведении операций на открытом рынке по действующим процентным ставкам. К тому же еще и другой источник дохода банка – процент на выделяемые ВЭБу новые кредиты для обслуживания суверенного внешнего долга – Задорнов тоже свел до минимума, установив ставку значительно ниже рыночной, на уровне всего 1%. В силу всех этих соображений ЦБ оказался вынужден отказываться от проведения необходимой политики, чтобы суметь свести свой баланс.

Любой центральный банк должен в первую очередь заниматься монетарной политикой. Если в силу политики правительства у него в балансе появляется дыра, то бюджет обязан рано или поздно ее ликвидировать. Однако в России не все так просто. Например, свои претензии к ЦБ были у Думы: депутаты, среди прочего, считали, что банк роскошествует, а его операции и бухгалтерия недостаточно прозрачны [240] . Одна из претензий заключалась в том, что имевшийся в распоряжении ЦБ и являющийся государственной тайной запас драгметаллов (за исключением золота) мог обеспечить банку отнюдь не безбедное существование на годы вперед – Дума хотела, как минимум, получить полную информацию об этих операциях. Были и те, кто требовал вообще ограничить независимость ЦБ. Тем временем общему уровню профессионализма в ЦБ был нанесен серьезный урон, когда с приходом команды Геращенко с руководящих должностей в банке ушли Константин Корищенко [241]  и Андрей Черепанов.

Как я уже отмечал, утвержденная в конце июля правительственная программа стала самым проработанным, всеобъемлющим и практическим планом модернизации экономики из всех, что когда-либо вырабатывали в России [242] . Несомненно, в немалой степени этому способствовало то, что многие из ее авторов уже имели опыт работы над программами под эгидой МВФ. Благодаря этой работе они, в частности, имели практическое представление о том, что необходимо и что реально возможно осуществить в нелегких российских условиях. Все российские высокопоставленные чиновники сходились во мнении, что часто мешавшая в прошлом нехватка политической воли больше не является препятствием, главная же трудность состоит в недостаточном административном потенциале.

Относительно первоочередных задач в экономической области у МВФ и российских властей начали появляться расхождения во взглядах. В целом, обе стороны имели одинаковое представление о том, какую конкретно макроэкономическую политику необходимо проводить, тут расхождений во взглядах фактически не было. Разногласия возникали из-за того, что члены Совета директоров МВФ категорически настаивали на решении в первую очередь давно «зависших» вопросов, связанных с прозрачностью Центрального банка, управлением резервами и выходом ЦБ из капитала коммерческих банков.

Я как-то спросил Набиуллину, бывшую в то время первым заместителем министра экономического развития и отвечавшую за структурные реформы, что она по этому поводу думает. Она ответила, что те меры по обеспечению прозрачности в работе ЦБ, которые сочтут разумными, несомненно, будут приняты и потому нет необходимости включать их в правительственную программу. В отношении налогово-бюджетных вопросов ключевыми, с ее точки зрения, были Налоговый кодекс и проект бюджета на 2001 год; она ожидала, что результаты работы по этим направлениям МВФ оценит удовлетворительно [243] .

Более сложной ей представлялась ситуация в банковском секторе и в отношении неплатежей. Что касается банков, то сами сотрудники МВФ стали уделять больше внимания не реструктуризации сектора, а оперативным вопросам, без решения которых мог случиться очередной банковский кризис (в частности, темпам перехода на МСФО, установлению требований к минимальному размеру капитала). Набиуллина отметила, что в центре дискуссии теперь иные вопросы. Вьюгин тоже говорил мне тогда, что серьезно рассматривалась возможность принятия дополнительных мер, призванных ускорить банковскую реформу. Обсуждалась идея разрешить ЦБ закрывать банки без права апелляции в суде, отменить обязательную продажу валютной выручки и ослабить регулирование рынка капиталов [244] .

Что же касается неплатежей, то, по словам Набиуллиной, ситуация изменилась (это признавал и Всемирный банк): снизилась острота самой проблемы. К тому же на тот момент уже было признано, что неплатежи являлись следствием ошибок в исполнении бюджета и недостаточной бюджетной дисциплины и что для исправления положения требовался ряд микроэкономических мер (в том числе, как настаивал Всемирный банк, выработка конкретной программы реструктуризации «Газпрома»).

Набиуллина, посоветовавшись с Грефом, спросила, как сотрудники фонда оценивают содержавшиеся в правительственной программе структурные вопросы и могут ли они быть поддержаны фондом в таком виде [245] . Она предположила, что если эти планы удовлетворительны, то МВФ мог бы взглянуть на заботящие его вопросы в новом свете, с учетом устойчиво положительных макроэкономических результатов. Греф и Набиуллина также интересовались, каким образом инициированная новым директором-распорядителем Хорстом Келером дискуссия внутри МВФ об усилении внимания к структурным реформам могла сказаться на отношении фонда к подготовке новой программы. Но главное, Набиуллина призывала к тому, чтобы сотрудники МВФ серьезно отнеслись к собственной программе правительства и попытались взять ее за основу в своей работе – тем более, что и Фишер говорил Путину о пользе появления у российской стороны самостоятельно разработанного плана действий.

Тесное взаимодействие с фондом продолжалось, причем Всемирный банк, как и полагается, полностью взял на себя координацию в сфере структурных реформ. Но прогресс все равно давался с трудом. Причиной тому была растущая озабоченность в МВФ по поводу назревавших макроэкономических проблем, а также различия в отношении российских властей и фонда (а также Всемирного банка) к выбору приоритетов в структурной политике. МВФ хотел закрыть уже давно обсуждавшиеся вопросы, касавшиеся банковского сектора, естественных монополий, прозрачности в самом широком смысле. Власти же считали, что при последовательном подходе в первую очередь необходимо было заняться дерегулированием предпринимательства, налоговой и административной реформами. Так что в сфере структурных реформ вести обсуждение, а уж тем более договариваться можно было лишь по очень ограниченному кругу вопросов.

Наконец 25 августа, более чем через год после дефолта Лондонский клуб кредиторов завершил конвертацию долга по ГКО/ОФЗ на общую сумму 32 млрд долларов в новые еврооблигации на сумму 21 млрд долларов.

Август 2000 года стал не лучшим временем для России. Хорошие новости о достижениях в экономике целиком заслоняли следовавшие одна за другой трагедии. Сначала 8 августа в подземном переходе на Пушкинской площади, в скоплении людей, взорвалась бомба. Всего через несколько дней, 12 августа, в Баренцевом море затонула подводная лодка «Курск», весь ее экипаж погиб. Наконец, 27 августа случился пожар на Останкинской телебашне – самом высоком сооружении в России, откуда осуществляется вещание всех основных телеканалов. Помимо жертв и разрушений, столица к тому же осталась без телевидения. Витало какое-то ощущение обреченности. Разговорам по поводу обветшавшей инфраструктуры и безнадежности перспектив не было конца.