BzBook.ru

Дефолт, которого могло не быть

Печальная история ВЧК

Со временем убеждаешься, что экспериментирование со всякого рода авральными мерами в налоговой области может кончиться только провалом. Однако в то время, при фактически парализованном государственном аппарате, у Чубайса, как и у многих других, были все основания считать, что результатов можно добиться только какими-то исключительными решительными действиями. Возможно, в этом была своя доля истины, ведь получить быстрые результаты за счет поступательного строительства новых государственных институтов было невозможно.

Именно поэтому, когда в сентябре 1996 года денежных поступлений в казну не хватило даже на выплату зарплат бюджетникам, власти вскоре с большой помпой учредили Временную чрезвычайную комиссию при президенте России по укреплению налоговой и бюджетной дисциплины (ВЧК). Возглавил ее премьер Черномырдин. Задача комиссии состояла в том, чтобы примерно наказать крупных должников перед бюджетом и продемонстрировать таким образом непредвзятость и прозрачность всего налогового режима в целом. В МВФ к этой идее российских коллег отнеслись с некоторым скептицизмом и в основном сожалели, что она только отвлекает внимание от менее впечатляющих, но более полезных усилий по строительству новых институтов.

Придумал ВЧК Чубайс. Его расчет состоял в том, что он сможет таким образом, не увязая в бюрократическом болоте, резко увеличить сбор доходов. Не очень понятно, правда, зачем было использовать аббревиатуру «ВЧК» – так называлась предшественница печально прославившихся в советские времена НКВД и КГБ. Когда Ленин в декабре 1917 года подписывал постановление об учреждении своей ВЧК, он подчеркивал, что ее цель – бороться с саботажем и заставлять «лиц, принадлежащих к богатым классам», декларировать имевшиеся у них средства. Та ленинская ВЧК молниеносно превратилась в аппарат насилия и террора. Поэтому, когда созданная Чубайсом комиссия получила такое же название, те, кто обвинял Чубайса в «большевистских методах» и тяге к исключительным административным мерам, лишь еще больше укрепились в своем мнении.

Скептическое отношение МВФ оправдалось: ВЧК сделала нескольких громких заявлений, но не предприняла следом практически никаких действий. В апреле 1997 года во время одной из бесед Кудрин сетовал, что сильно разрекламированные прошлой осенью намерения ВЧК обанкротить самых крупных налоговых должников полностью провалились. С его точки зрения, эта кампания только причинила вред, и уж лучше бы ее вовсе не начинали. Присвоив себе громкое название, комиссия никаких большевистских наклонностей, тем не менее, не проявила: настоящие большевики, в отличие от слабого правительства, добились бы своего любыми самыми жестокими способами.

Тем не менее, несмотря на уже имеющийся печальный опыт, было принято решение снова использовать ВЧК. На заседании Комиссии, состоявшемся 8 декабря 1997 года под председательством Чубайса (он замещал отсутствовавшего Черномырдина), было принято решение немедленно принять меры против двух крупных должников: Омского НПЗ (принадлежавшего «Сибнефти» Березовского) и Ангарской нефтехимической компании (АНХК, принадлежавшей «Сиданко» Потанина). Катализатор действия, о котором ранее говорил Чубайс, был наконец пущен в дело.

Черномырдин, однако, 15 декабря отбыл с официальным визитом в Турцию, так и не подписав принятое 8 декабря решение Комиссии. Более того, Васильев и Вьюгин в состоявшихся тогда беседах отмечали, что решение натолкнулось на серьезное сопротивление и что даже в случае его подписания документ, несомненно, лишат в значительной степени действенности. Я предупредил, что обсуждаемые меры были пока единственным реальным действием правительства не «на бумаге» и что поэтому до тех пор, пока не будет осуществлено то, о чем уже договорились, МВФ никаких дальнейших шагов не предпримет. В противном случае ни в России, ни за ее пределами никто не поверит, что за решение фискальных проблем на сей раз взялись действительно всерьез. Васильев и Вьюгин согласились с обоснованностью такого подхода, но отметили, что политическое давление оказывалось колоссальное. Поскольку решение ВЧК было принято под председательством Чубайса, его противники восприняли все это как выпад против них лично.

В тот же день, 15 декабря, Камдессю направил Черномырдину письмо в весьма резком тоне. Он подчеркнул, что считает очень важным состоявшееся 8 декабря решение ВЧК принять меры против крупных предприятий-должников: «Они особо важны потому, что позволяют Правительству продемонстрировать крупным российским налогоплательщикам серьезность своего намерения добиться налоговой дисциплины. Соответственно необходимо немедленно оформить и опубликовать требуемые решения, а затем осуществить их по определенному заранее графику. В противном случае станет невозможно сделать вывод, что правительство достигает прогресса в нормализации неустойчивой фискальной ситуации. При таких условиях руководство фонда будет не в состоянии дать полностью положительную оценку Всемирному банку в преддверии предстоящего рассмотрения займа SAL-2, и оно также не сможет провести планируемое заседание Совета директоров».

Далее произошла утечка информации, и 18 декабря принадлежавшая тогда Березовскому «Независимая газета» опубликовала на первой странице текст этого письма Камдессю с описанием предшествовавших событий. Кудрин хотя и не был уверен, но подозревал, что утечку организовал кто-то в аппарате премьер-министра с целью еще больше скомпрометировать реформаторов в правительстве.

По возвращении из Турции Черномырдин позвонил Камдессю, и они проговорили более полутора часов. Главная мысль Черномырдина заключалась в том, что налогоплательщики платить обязаны, но поддерживать дисциплину правительство должно только законными способами, а решение ВЧК от 8 декабря, предусматривавшее конфискацию активов должников, было незаконным. В какой-то момент тон беседы накалился, и премьер-министр заявил, что сотрудников МВФ вводили в заблуждение некоторые безответственные деятели. Он заверил, что предложит альтернативные меры, способные дать аналогичный эффект, и немедленно проведет с этой целью новое заседание комиссии. ВЧК действительно заседала 17 декабря и постановила, что оба предприятия обязаны рассчитаться с бюджетом до 25 декабря. В противном случае для взыскания задолженности будут приняты все необходимые меры вплоть до конфискации имущества.

Взволнованный Гайдар позвонил Чубайсу в Индию. Гайдара крайне беспокоило то, что теперь, когда решение ВЧК от 8 декабря обнародовано, любое отступление от него послужит очень негативным сигналом, способным спровоцировать сокращение налоговых поступлений и причинить ущерб всему процессу реформ. Сам он не представлял себе, какие альтернативные меры могли дать схожий эффект, особенно при том, что главная цель заключалась не столько в получении дополнительных средств, сколько в демонстрации политической воли [148] . Он отметил также, что если политические издержки в данном случае сочтут слишком большими, то тогда не останется никаких надежд на осуществление всех остальных, таких же непростых мер по укреплению налоговой и бюджетной дисциплины, предусмотренных в подлежащей исполнению программе. С его точки зрения, руководству МВФ следовало настаивать на полном и немедленном исполнении изначального решения ВЧК и не идти ни на какие уступки [149] .

На положительный исход Гайдар надеялся мало. Он сказал, что на самом деле Черномырдин сути вопроса не понимает, поскольку верит своему окружению, которое всячески его убеждало, что все дело в деньгах – вернее, в нежелании фонда их выделять. Чего-то добиться можно было, только выйдя непосредственно на Ельцина. На организацию такой беседы Чубайсу требовалось несколько дней, и МВФ следовало тем временем определить свою позицию, а главное – Всемирному банку нужно было решить, откладывать или нет запланированное на следующий день заседание его Совета директоров.

Но было уже поздно. Имея обещание премьер-министра принять меры против должников, Камдессю считал себя не вправе возражать против выделения займа Всемирного банка. Камдессю направил Вулфенсону письмо и отметил в нем, что меры, принимаемые в отношении двух нефтяных компаний, отличались от изначально назначенных, но в тоже время Черномырдин заверил его, что меры, предусмотренные против должников в новом решении, были самыми жесткими из всех возможных в данный момент. Далее Камдессю указал, что квартальный обзор в рамках программы EFF, решение по которому планировалось на 5 января 1998 года, не будет завершен до тех пор, пока не будут в полном объеме предприняты избранные новые меры, то есть пока оба должника не погасят полностью свои долги перед бюджетом либо пока против них не будут приняты быстрые эффективные меры по взысканию задолженности.

В Москве царило состояние общей депрессии. Глава ГНС Александр Починок считал, что дело ничем не кончится, и в беседе 18 декабря дал понять, что в этом, по крайней мере, частично виноват сам МВФ. Он признался, что все ждут лишь возвращения Чубайса из Индии и некоторые готовы подать в отставку. Неожиданно сказался «больным» Васильев, а его помощник сказал мне, что он потерял всякую надежду на успех.

Тем временем кампанию клеветы против реформаторов и их политики подхватили главные телеканалы. Они комментировали публикацию в «Независимой», еще больше искажая суть событий. На экранах, например, прошло интервью с Лившицем, который рассуждал о шпионах в правительстве и о том, как они передают важную информацию в представляющий иностранные интересы МВФ. Такое настроение, естественно, ничего хорошего нашей программе не сулило.

Перед Новым годом меры ВЧК дали примерно следующие результаты. Омский НПЗ заплатил к 25 декабря причитавшиеся с него налоги, включая декабрьские, в сумме 640 млрд «старых» рублей, из которых 420 млрд были погашены путем зачетов. Проценты и штрафы в размере 420 млрд рублей он платить не стал. Достоверной информации о платежах Ангарской НХК не было. ВЧК больше никаких заседаний не проводила (и вроде бы даже не планировала) и действий против других крупных должников не предпринимала. В то же время Починок с удовлетворением отмечал возросшие в декабре поступления от РАО «ЕЭС», «Газпрома», ЛУКОЙЛа и ряда других крупных плательщиков. Премьер-министр также ссылался на этот факт как на доказательство того, что налоговая дисциплина заметно укрепилась.

На последующих встречах эта ситуация неоднократно обсуждалась, но так и осталось неясным, что же на самом деле произошло. С российской стороны ощущалась явная неловкость при этих обсуждениях. Я тогда пришел к выводу, что на начальном этапе Чубайс, Минфин и ГНС поверили в свою силу и сочли возможным начать решительные действия против крупных должников. Затем, даже после принятия нового решения ВЧК от 17 декабря, они еще надеялись, что сумеют все-таки наказать самых злостных неплательщиков, как и предусматривалось в договоренностях об исполнении программы. Но потом в дело вмешался премьер-министр, очень весомо дали о себе знать политические реалии, и все в конце концов было спущено на тормозах.

Починок признавал, что сигнал налогоплательщикам подали слабый, ведь получилось так, что в конечном итоге должники могут отделаться только суммой налога, а те из них, кто покрупнее и обладает политическим весом, и вовсе могут не платить, пока на них не надавят совсем уж сильно. Так что в результате остался вопрос, ради чего была затеяна вся эта история с ВЧК и как вообще добиваться налоговой дисциплины, если существующую юридическую систему ради политических интересов можно вполне эффективно использовать для сведения на нет любых усилий.

Было решено отложить на несколько дней заседание Совета директоров МВФ и перенести его на 8 января, чтобы разобраться как следует, как обстоит дело с исполнением предварительных мер, включая решения ВЧК. Заручившись обещанием российских властей настойчиво продолжать изыскивать все возможные юридические средства для решения проблемы, руководство фонда согласилось, что в остальном против должников было предпринято все, что только позволял закон.

Сегодня очевидно, что 1997 год не стал успешным ни для России, ни для МВФ. В налогово-бюджетном плане ситуация была откровенно удручающей. Федеральное правительство получило доход в размере менее 12% ВВП, то есть примерно на 30% меньше, чем планировалось, да к тому же до 20% от общей суммы доходов составили неденежные поступления.

Из-за нехватки поступлений федеральное правительство вынуждено было сокращать расходы, но дефицит все равно оставался высоким и на конец года превысил 7% ВВП. При том, что процентные ставки росли, непроцентные расходы сократились с примерно 21% ВВП в 1994 году до 14% в 1997-м (а если считать только наличные платежи, то и вовсе до 11,5%). В первую очередь были затронуты субсидии, трансфертные платежи регионам и капитальные затраты; выплаты зарплат бюджетникам и социальных пособий пострадали в меньшей степени. Корректировки (частичные) расходов осуществлялись в основном наспех и несистематично, помощи от недееспособных госучреждений, ответственных за подготовку, исполнение и оценку бюджета, было очень мало. Попытки строго следовать исполнению расходной части в отсутствие доходов влекли за собой необходимость секвестра, использование неденежных средств для исполнения обязательств бюджета и рост задолженностей.

Политическая ситуация в течение всего года постепенно дестабилизировалась, а влияние команды «младореформаторов» на выработку экономической политики постоянно уменьшалось. Одним из последних серьезных достижений в фискальной области в 1997 году стало принятие в июле в первом чтении Бюджетного кодекса и общей части Налогового кодекса [150] . В остальном во второй половине года в правительстве все больше разгорались внутренние противоречия, и оно все меньше уделяло внимания собственно реформам. В силу всего перечисленного, во второй половине года никаких существенных улучшений в бюджетной сфере достигнуто не было: в 1997 году налоговые поступления в бюджет составили 9,1% ВВП.

К концу года удалось ликвидировать задолженность по зарплате бюджетникам, но зато значительно возросли долги перед поставщиками государства. Ухудшилось также финансовое положение региональных и местных органов власти, внебюджетных фондов и других входящих в госаппарат образований. У субъектов Федерации накопились долги по зарплатам и расчетам с поставщиками.

Очевидно, что между недобором поступлений и трудностями с контролем за расходами существовала прямая связь. Даже когда Петров и Вавилов ушли из Минфина, подобрать ключик к оставленному ими в наследство «черному ящику» никак не получалось. Из-за отсутствия контроля за платежами и неспособности правительства платить по своим счетам в сочетании с повсеместным использованием взаимозачетов и других неденежных механизмов погашения долгов перед бюджетом стимула платить налоги деньгами у налогоплательщиков практически не было. А неденежные налоговые зачеты затрудняли исполнение обязательств по зарплатам и социальным пособиям, которые требуют в обязательном порядке наличных платежей.

В других областях показатели за год оказались тоже невысокими. Хотя в 1997 году и был впервые в постсоветский период зафиксирован экономический рост, составил он всего 0,9% ВВП против 3%, которые еще в апреле предсказывал МВФ. К концу лета надежды на реальное улучшение не оправдались, доверие инвесторов оказалось слишком слабым, и его было явно недостаточно для поддержания положительного роста.