BzBook.ru

Дефолт, которого могло не быть

Взгляд с позиции МВФ

Для МВФ намечавшиеся в 1997 году трудности неожиданными не были. Уже в начале года совет директоров, руководители и сотрудники фонда имели определенное представление о продолжавшемся экономическом спаде и неэффективности правительства в условиях властного вакуума. То, что недавно переизбранный президент периодически исчезал из поля зрения, только лишний раз напоминало: времена предстоят отнюдь не безмятежные. Но это никого не пугало, тем более что экономическая ситуация все-таки относительно стабилизировалась. Можно было предположить, что худшее уже позади. Теперь нужно было решительно стимулировать структурные реформы, в том числе в фискальной области и в системе налогового администрирования. То есть, что делать – было ясно; неясно было – как.

9 января 1997 года на семинаре в Гарварде свою оценку перспектив изложил Фишер. Он, в частности, сказал: «Переходный процесс в России начался пять лет назад, и вот теперь, уже не боясь ошибиться, можно, наверное, сказать, что борьба за стабилизацию закончилась победой». В 1992 – 1994 гг. стабилизационные программы правительства обычно начинали давать сбои в середине года, когда политические и сезонные проблемы вынуждали власти увеличивать государственные и внебюджетные расходы и заставлять Центральный банк выдавать дополнительные кредиты. Но с тех пор было заключено соглашение standby с МВФ, выработана соответствующая правительственная программа на 1995 год, и ее осуществление дало впечатляющий прогресс в деле стабилизации. Отмечается он и в 1996 году, первом в программе EFF.

Фишер подчеркнул, что этого удалось добиться в значительной степени благодаря сокращению кредитования через Центральный банк и принятию нового закона, усилившего независимость ЦБ РФ и прекратившего практику прямого кредитования бюджета и предприятий. Он также отметил, что стала заметно более жесткой налоговая политика и что благодаря этому общий дефицит правительства сократился с 10% ВВП в 1994 году до 5% ВВП в 1995-м. По предварительным оценкам, в 1996 году дефицит ожидался на уровне 6% ВВП в условиях значительно более высоких процентных ставок, обусловленных особенностями предвыборного периода [119] . Наконец, Фишер предположил, что есть основания надеяться на дальнейшее снижение инфляции и – впервые с начала переходного периода – на небольшой рост экономики. В то же время он подчеркнул, что в 1997 году в макроэкономической области в первую очередь необходима фискальная консолидация за счет улучшения сбора налогов и устранения дисбалансов в пенсионной системе.

Через несколько дней после семинара в Гарварде, накануне приезда январской ежемесячной миссии (в дальнейшем миссии приезжали ежеквартально), Фишер прилетел в Москву. В тот же день в гостинице «Метрополь», в подвальном Lobster Grill, у него состоялся ужин, на котором присутствовали Чубайс (тогда – шеф президентской администрации), его заместитель Максим Бойко и автор.

Теперь Фишер говорил гораздо более откровенно. В 1995 году Россия месяц за месяцем успешно исполняла тогдашнюю экономическую программу, и потому, сказал он, неоднозначные показатели, зафиксированные в процессе реализации программы 1996 года, вызвали в МВФ серьезное разочарование. Далее Фишер отметил, что в последние месяцы при обсуждении российской программы члены совета директоров все чаще выражали свою растущую озабоченность. С точки зрения директоров фонда, у российского руководства в последнее время при осуществлении политики отмечается пассивность, отсутствие направляющей воли и все меньше готовности бороться за исполнение согласованных задач. Если в 1997 году не произойдет существенного улучшения в этом плане, продолжение помощи МВФ может оказаться под вопросом.

Чубайс ответил, что понимает серьезность сказанного, и в том числе прозвучавшего предупреждения. Он сказал, что обсудит вопрос со своим начальником, то есть с президентом, как только состояние здоровья Ельцина это позволит. Чубайс согласился, что пускать проведение экономической политики на самотек недопустимо, однако, даже будучи главой кремлевской администрации, ничего конкретного в смысле исправления положения он пообещать не смог.

Находясь в самом центре змеиного клубка под названием «российская политическая жизнь», Чубайс прекрасно понимал, что стоит ему сделать один неверный шаг, особенно такой, что его можно будет приписать иностранному влиянию, – и его враги с радостью набросятся на него. Более того, в последние месяцы в адрес Чубайса звучали обвинения в том, что он превратился в «регента», заменившего больного Ельцина, и потому для него было важно лишний раз не привлекать к себе внимание. С его точки зрения, это пока был лучший способ не дать захватить власть «красным директорам». Как я уже отмечал, Чубайсу тогда удалось донести эту свою мысль до собеседников.

У Чубайса, естественно, были и союзники: например, кремлевское контрольное управление под руководством переведенного из Санкт-Петербурга Алексея Кудрина, Госкомимущество во главе с Максимом Бойко, некоторые подразделения под началом министра экономики Ясина и, в частности, его заместителя Сергея Васильева и тогдашней подчиненной Васильева Эльвиры Набиуллиной. В остальном же единственным профессионально управляемым учреждением в экономическом секторе был тогда Центральный банк. Но и тут назревали проблемы. Поскольку эффективного министерства финансов в стране не было, ЦБ под руководством председателя Сергея Дубинина и его заместителя Сергея Алексашенко вынужден был взять на себя целиком задачу по проведению макроэкономической стабилизации. Причем оба эти руководителя, в отличие от большинства их коллег в мире, умели оценивать ситуацию в более широком ракурсе, применяя опыт своей прошлой совместной работы в министерстве финансов.

И на том первом ужине в день приезда, и практически на всех состоявшихся следом встречах во время визита в Москву Фишер подчеркивал, что частные рынки действительно положительно откликнулись на достигнутый в России за два последних года общий прогресс, но делать из этого вывод, что власти заслужили таким образом окончательное одобрение их усилий, было бы явно преждевременно. По мнению Фишера, реакция рынков лишь обозначила, что они, исходя из достигнутых результатов, готовы выдать российскому правительству определенный кредит доверия. И если дело обстоит именно так, то при дальнейших успехах властей реакция рынка станет еще более позитивной, но если прогресс в осуществлении реформ окажется несущественным, то отношение рынков изменится в обратную сторону.

Попытки найти действенное решение были предприняты еще даже до прихода в правительство «команды мечты». Переговорная группа МВФ во главе с миниатюрным и неожиданно для японца откровенным Юсуке Хоригучи, вице-премьер Владимир Потанин, министр финансов Александр Лившиц и другие российские руководители рангом пониже до конца зимы обсуждали программу. Московский офис МВФ, отныне под моим руководством, обеспечивал непрерывный диалог и техническую поддержку с целью облегчить успешное завершение переговоров по экономической программе на 1997 год.

Однако по мере поступления итоговых показателей 1996 года и особенно ввиду неожиданно низких доходов бюджета в начале 1997-го у руководства МВФ начали усиливаться сомнения в том, насколько реальным был достигнутый прогресс. Чтобы подстраховаться, впервые за всю историю осуществления программ МВФ во всем мире было предложено применить в качестве критерия реализации обязательные ежемесячные объемы доходов бюджета.

Сегодня можно смело утверждать, что результаты 1996 года и начало реализации первой российской среднесрочной программы в рамках расширенного кредитования МВФ (механизма финансирования EFF) были крайне неудовлетворительными. Определенные успехи, несомненно, были: удалось, например, снизить инфляцию и сохранить стабильность обменного курса рубля, причем вопреки сильному давлению на доверие рынка, обусловленному особенностями предвыборного периода. Но в остальном ситуация была значительно хуже: цели, согласованные в области фискальной консолидации, достигнуты не были, стабильность обменного курса достигалась за счет существенного сокращения валютных резервов, и к тому же накапливался весьма значительный государственный долг (включая кредиты МВФ и Германии, выпуски еврооблигаций и крупные объемы ГКО). При этом структурные реформы проводились гораздо менее энергично, чем можно было ожидать.

Недобор в доходной части бюджета объяснялся в первую очередь неуверенностью, свойственной предвыборному периоду, и резко подскочившими процентными ставками на рынке ГКО. Но в более фундаментальном плане сказалось, конечно, и то, что не была проявлена достаточная решимость при требовании налоговых задолженностей, в первую очередь с крупных плательщиков. Кроме того, управление налоговой системой оставалось слабым, и в самой системе сохранялись серьезные недостатки, особенно по части многочисленных налоговых льгот, которыми президент расплачивался за предоставляемые ему политические услуги. В некоторых случаях льготы получили те, кто реально помог обеспечить переизбрание Ельцина, но немало их было предоставлено и просто потому, что жесткого фискального контроля в стране по-прежнему не было.

Увеличить доходы бюджета не удалось, и поэтому не дали желаемого результата последовательные усилия, направленные на сокращение расходов. Дефицит бюджета рос, и во второй половине года образовались существенные задолженности. Еще в 1995 году в рамках соглашения stand-by предусматривалось принять закон, отменявший любые налоговые льготы за исключением тех, что конкретно прописаны в законодательстве. В силу этого и был принят закон №30, благодаря которому прекратилась практика введения налоговых и таможенных льгот президентскими указами. Однако случилось это отнюдь не сразу, и некоторые льготы оставались в силе даже в 1997 году.